县城银发经济（银发经济城市服务综合体）

一、新概念：定义不断扩大的银发经济

2017 年，中国首次使用“银发经济”字样，其内涵随各类政策文件出台而不断扩大。2017 年，中共中央、国务院发布《关 于开展质量提升行动的指导意见》，其中提出要“加大‘银发经济’群体和失能群体产品供给”。当时的银发经济仍然是一 个模糊的概念，且提出时也仅作为定语出现，与失能群体并列，并非政策文件的核心内容。在随后的两到三年时间里，基本 没有出现带有“银发经济”字样的政策。 后来，政策文件再度出台，“银发经济”的定义不断扩大。2020 年，中共中央发布《关于指定国民经济和社会发展第十四 个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出要“积极开发老龄人力资源，发展银发经济”。此时，银发经济的概念更 加偏向于生产端，强调的是老年人在经济发展中作为劳动力的作用。在后续的政策中，这一内涵相对少见。

2021 年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》在第四十五章第三节“完善养老 服务体系”中，提到要“发展银发经济，开发适老化技术和产品，培育智慧养老等新业态”。从政策文本看，此时的银发经 济仍然被列为“养老服务体系”的一部分，或者被视为养老服务的补充并与其并列，重点强调“货物”类产品。 在 2022 年《全国人民代表大会常务委员会专题调研组关于实施积极应对人口老龄化国家战略、推动老龄事业高质量发展情 况的调研报告》中，提到当前中国“银发经济发展不充分”，其中包括“市场有效供给不足”“养老服务企业经营困难”两 个问题。可以看到，此时银发经济的覆盖面进一步扩大，逐渐超出了养老服务的覆盖范围，并将其纳入自身。 2024 年，国务院办公厅发布《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，首次在政策文件的标题中使用“银发经济”的 字样，称银发经济是“向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和”。至此，银发经济的内 涵达到顶峰，将老年人相关产品和服务均纳入其中县城银发经济，并留出进一步扩大内涵的空间。

二、 政策文件中“银发经济”的主要内涵及政策重心

明确了银发经济的内涵后，我们将通过两步走的方式，梳理最受政策关注的银发经济相关领域。首先，我们对所有标题、全 文或附件中含有“银发经济”字样的政策文件进行梳理；而后，对养老产业、老年用品、养老服务及养老金融中，被银发经 济所覆盖的领域进行归纳。由于盈利性偏弱，对于养老事业及养老保障中所涵盖的相关领域，我们不再展开。

2.1 直接含有“银发经济”字样的政策文件一览

经过筛选，所有标题、全文或附件中带有“银发经济”字样的政策文件共计 28 篇。可以看到，当前中 国所出台的这些政策中，仅 2024 年国务院办公厅发布的《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（简称《意见》）， 直接包含“银发经济”字样。多数政策文件仅在内容中对“银发经济”有所提及，需要进行进一步处理。

2.2 “银发经济”核心关注点：基于《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》

作为唯一将银发经济作为标题关键词的政策文件，《意见》对银发经济的内涵进行了明确，还在文件中对当前需要重点发展 的银发经济相关领域进行了列示。由于其纲领性文件的性质，我们将《意见》中所重点提及领域视为政策关注的核心领域。

可以看到，《意见》中的银发经济领域大致有三部分：第一是不以盈利为目的的民生事业。包括助餐、助老、社区便民、老 年健康、养老照护、老年文体、农村养老六大类。第二是缺乏明确说明，但提出要提质增量的领域。我们认为主要为现有发 展环境尚可的领域，可能包含非盈利的事业和盈利的产业两部分。第三是以盈利为目的，但发展水平仍然偏低的潜力产业。 包括创新型老年用品、智慧养老项目、康复辅助器具、抗衰老项目、养老金融、旅游服务及适老化改造等。 同时，《意见》还对所提及的各类领域提出了支持性政策。对于所有领域而言，《意见》均明确提出了科技创新支持、用地 用房支持、财政金融支持、人才队伍支持、数据要素支持等。对部分领域而言，《意见》还提出了一些转向支持，包括对助 餐、照护等事业提供的专项补助；以及对创新型老年用品、智慧健康养老服务以及老年旅游服务提供的宣传支持等。

至此，我们可以将《意见》中的核心领域按照盈利能力和政策支持力度分为四类：盈利且政策支持、盈利但缺乏明确政策支 持、不盈利但具有政策支持，以及不盈利且缺乏政策支持四类。后文我们将根据这四类对银发经济相关领域进行象限划分。

2.3 “银发经济”其他关注点：基于带有“银发经济”字样的政策文件

除《意见》外，其他带有“银发经济”字样的政策文件同样提出了一些相关领域，且有部分内容未包含在《意见》之内，可 以视作《意见》的补充。我们将这些文件中涉及银发经济的语句或段落摘录出来，并进行关键词网络分析。 可以看到，其他政策文件所提及的领域，与《意见》中的领域大多互相重合，但仍有部分领域并未包含在其中。包括商品类 中的养老地产、一般老年用品；以及服务类中的新型基础设施（智慧养老设施）、部分养老金融产品（住房反向抵押养老险、 意外伤害险）等。我们可以将此部分视为银发经济相关领域的补充，只是出于发展尚可或其他各类原因，政策支持力度偏弱。

2.4 “银发经济”补充关注点：基于其他相关关键词

如前文的概念区分，除明确带有“银发经济”字样的政策外，带有“养老产业”“养老事业”“养老服务”“老年用品”“养 老金融”和“社会保障”的部分相关政策，实际也在银发经济的概念范围之内。我们将所有带有相关字样的政策文本进行整 理分析。

在养老产业中，国务院层面最为强调的是养老机构、养老保险和互联网技术在养老中的运用。而在落实上的行政法规层面， 互联网技术在养老中的运用关注度偏弱，实际最受政策关注的是保险、培训以及养老机构建设的相关问题。养老保险中，政 策最强调长护险的发展，同时还对医疗保险、商业养老险的发展具有相当的关注。此外，养老保险的宣传教育、投资行为及 相关机构监管也是重点。在养老相关人才培训中，政策不仅强调对养老服务机构、人员的培训，还会强调对老年人在使用科 技产品等方面的培训。在养老机构建设方面，除了对养老机构进行关注外，政策还强调康复、医疗，即康养结合、医养结合。 在养老服务中，政策更加关注居家、机构养老的服务体系建设，对社区养老的关注度偏低。在具体出台的政策中，更加强调 通过补贴、投资、人才、用地等方式的支持，建立居家和机构养老系统。同时，对护理、医疗、教育相关服务的关注度较高县城银发经济， 对养老服务的智慧化、信息化关注度同样较高。 在老年用品中，政策最关注康复训练、护理及辅助用具，同时也会对家具、服装、安全监控以及各类数字化、信息化、智能 化技术在老年用品中的运用有所关注。 在养老金融中，政策更加强调直接对老年人养老进行资金支持的金融产品，且基金类最受关注。其次，与护理相关的长护险 也是政策的核心关注点。在通过支持养老服务或养老产品融资、间接支持老年人养老的领域，政策更加关注各类养老设施的 资金来源，尤其关注农村地区的养老设施金融支持。