人口不够城市如何发展（人口收缩地区行政区划优化）

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政策动向：多部门关注人口收缩地区行政区划优化

最近，民政部部长在《学习时报》发文，提出 “探索人口收缩地区行政区划优化路径”人口不够城市如何发展，以人口确定未来行政区划。2024 年 7 月三中全会发出县域收缩信号，提及 “稳妥推进人口小县机构优化” 。早在 2020 年，国家发改委明确 “按程序推进具备条件的非县级政府驻地特大镇设市，有序推进‘县改市’‘县改区’‘市改区’”，同时要 “稳妥调减收缩型城市市辖区，审慎研究调整收缩型县（市）”，意味着人口多的乡镇可设市，人口收缩的市县或被 “优化”，如县改区、市改区或小县合并。各部门表态表明人口收缩地方行政区划也应收缩，这影响社会资源再分配，关乎个人职业、投资与生活规划。

收缩型城市现状

数量与分布

整体数据：据国家信息中心下属中经数据，2017 - 2023 年期间，全国 337 个地级市行政区中，人口持续负增长的城市达 112 个；龙瀛团队研究显示，全国 2846 个县级行政区中，有 1507 个区县处于人口收缩状态，即中国 1/3 的地级市、1/2 的县级行政区面临人口收缩。

区域分布：收缩型城市主要集中在中部、西部（西北、西南）及东北区域省份内。从数量看，东部 13 个，中部 27 个，西部 39 个；从占比看，东北最高，36 个地级市里 33 个处收缩状态，占 90% 以上，除沈阳、大连、长春等大城市，东北其他城市人口多在收缩。

城市类型

资源枯竭型：如黑龙江鹤岗、辽宁阜新，资源耗尽致人口外流。

产业衰退型：山东、河北、四川部分工业城市，传统钢铁、石化产业没落，引发人口外流。

地理劣势型：甘肃、青海等省份诸多城市，因沙漠、高原等恶劣地理环境，经济扩张受限。

虹吸收缩型：周边大城市持续虹吸人口、产业、资金致城市衰落，如环绕北京的固安，以及 “强省会模式” 省份（四川、湖北等）周边城市，虽受大城市经济辐射，但集多种劣势于一身的市县会陷入深度收缩，是未来行政区划 “优化” 重点。

收缩影响：铁饭碗与财政困境

收缩型城市中，人口、产业、资金外流，主要经济业态为围绕政府项目的 ToG 产业及 “公务员经济”。但随着人口产业流失、土地财政难以为继，ToG 产业和公务员经济没落，“铁饭碗” 成财政负担。如陕西佛坪县，常住人口 2.65 万，县城城区人口 8000 多人，财政供养党政事业单位人员超 2000 人，占县城人口四分之一，2023 年财政收入 2694 万元，支出达 9.22 亿元；山西浮山县人口不到 10 万，在编人员 5900 人，发工资需 4.6 亿元财政资金，而当地一般公共财政预算收入仅 1.3 亿元。全国多个人口小县、小市面临此类财政困境，据《中国县域统计年鉴 2021（县市卷）》，人口 20 万以下小县超 400 个，5 万以下袖珍县 90 多个，且均配备全套行政班子。

为减负，2020 年以来各地针对人口收缩地区精简铁饭碗。如陕西太白县将 32 个党政机构压缩到 25 个，县级议事协调机构从 87 个减为 20 个；山西太原娄烦县事业编制从 3000 多个锐减到 341 个，缩减率 88.6%；湖南古丈县全县机构限额由 33 个调整为 23 个人口不够城市如何发展，核查减少科级领导职数 55 名，产业园区编制和科级领导职数分别精简 69.2%、83.3% 。中央对人口收缩地区渐进式改革分三步：裁撤或合并冗余机关、事业单位；公职人员缩编，“退三进一”；优化行政区划，撤县设区、县城合并。

深层逻辑：都市化浪潮下的人口迁徙

中国第一次城镇化（人口从农村到城镇转移）接近尾声，城镇化率从 2000 年 36% 左右跃升至现在 66% 左右。未来将进入第二次城市化，即人口从小城市或小县城向大城市或都市圈转移，因大城市经济效率高、产业聚集发达、规模效应显著。目前人口和产业不收缩的主要是成渝都市圈、京津冀、长三角、大湾区等高能级一、二线城市。泽平宏观数据显示，四线城市人口流出地区占比 57%，五线城市 83%，六线城市（县级市和经济强县）86% 。

由此可判断：未来 10 - 20 年，机构裁并和铁饭碗精简完成后，20 万人口以下县城可能大规模合并；大城市数量减少且多分布在沿海，“人口东南飞” 是大势；收缩型城市、人口小市小县将面临经济、产业、房价萎缩，年轻人外流。

人口不够城市如何发展