保险不能赔付个人吗（商品房预售资金监管不到位 赔偿责任 法律依据 司法实践）

一、引言：监管失灵与权益保障的现实困境

近年来，随着中国房地产市场的快速发展，商品房预售资金监管制度作为保障购房者权益、防范市场风险的重要机制，日益受到关注。然而，在实践中，由于监管机构监管不到位，导致购房款被挪用、项目烂尾、购房者无法收回资金的情况时有发生。据武汉市住房保障和房屋管理局公布的2023年二季度 房企信用扣分情况显示，共有68家房企违规被扣分，其中未按规定将房价款存入监管专用账户的违规事项多达26项，涉及多家知名房企。这类事件不仅损害了购房者的合法权益，也严重影响了房地产市场的健康发展。

当监管机构未能履行监管职责，导致购房款无法追回时，监管机构是否应当承担赔偿给付责任？这一问题涉及多方主体的责任划分、法律依据的适用以及司法实践的认定标准，具有重要的理论和实践意义。本文将从法律依据、司法实践、责任认定标准以及制度完善等方面，对这一问题进行深入研究，以期为解决此类纠纷提供参考。

二、房地产资金监管的法律框架与责任体系

2.1 预售资金监管的法律规定与制度设计

商品房预售资金监管制度是指由监管机构对房地产开发 企业预售商品房时收取的资金进行监管，确保资金用于本项目建设，防止资金被挪用的一种制度安排。目前，中国对商品房预售资金监管的法律规定主要体现在《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市商品房预售管理办法》以及各地制定的商品房预售资金监管办法中。

根据《城市商品房 预售管理办法》，商品房预售资金应当全部直接存入监管账户，遵循"专户专存、专款专用、全程监管、节点控制"的原则进行监管。监管期限自 取得《商品房预售许可证》开始，至完成不动产首次登记终止。这些规定旨在通过对预售资金的监管，保障商品房项目的顺利建设和交付，维护购房者 的合法权益。

在制度设计上，商品房预售资金监管主要有两种模式：行政监管和金融机构监管。行政监管要求政府与商业银行、房地产开发企业签订监管协议，由政府对预售资金的使用进行审核、监管，广州、武汉等城市采用此模式；金融机构监管要求商业银行与房地产开发企业签订监管 协议，由商业银行对预售资金的使用进行全流程监督，北京、上海、深圳、杭州等城市曾采用该模式。

2.2 监管机构的职责范围与监管义务

在商品房预售资金监管体系中，监管机构的职责范围主要包括：督促检查商品房预售资金监管的实施情况；组织签署商品房预售资金 监管协议；受理商品房预售资金监管工作中违法违规行为的投诉；以及商品房预售资金监管的其他有关工作。

根据《内蒙古自治区商品房预售资金监管办法》，各盟市、旗县(市、区)根据当地房地产市场状况及调控需要，合理确定商品房预售资金监管标准、监管额度、控制节点及监管 资金留存比例，并在监管协议中予以明确。监管机构需要对房地产开发企业申请使用商品房预售资金监管额度内的资金进行审核，并进行必要的现场 查勘。符合条件的，出具《商品房预售监管资金拨付通知单》；不符合条件的，出具不予拨付通知单。

在实际操作中，监管机构的监管义务主要包括以下几个方面：一是对监管账户的设立和使用进行监管；二是对预售资金的收存情况进行监管，确保购房人支付的所有购房款都进入监管账户 ；三是对预售资金的支出和使用进行监管，确保资金用于本项目建设；四是对房地产开发企业、监管银行的违规行为进行查处。

2.3 监管机构、开发企业与监管银行的责任关系

在商品房预售资金监管体系中，涉及监管机构、房地产开发企业和监管银行三方主体，他们之间 形成了一种特殊的责任关系。

房地产开发企业作为商品房的出售方，负有将预售资金全部存入监管账户、按规定使用预售资金的义务。根据《 城市商品房预售管理办法》第14条的规定，房地产开发企业不按规定使用商品房预售资金的，由房地产管理部门责令限期纠正并可处以最高不超过3万元的罚款。

监管银行作为资金监管的直接实施者，负有按照商品房预售资金监管协议履行义务，配合相关部门共同做好商品房预售资金监管 工作的责任。监管银行如果未收到住房和城乡建设部门出具的相关审核单证，擅自拨付商品房预售资金；或者擅自截留、挪用或者拖延支付商品房预售资金，住房和城乡建设部门按照商品房预售资金监管协议暂停或者终止其监管银行资格，并由其按商品房预售资金监管协议承担相应责任，同时 通报金融监管部门。

监管机构作为行政主管部门，负有对商品房预售资金监管工作的监督指导职责。监管机构工作人员在商品房预售资金监管 工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，依法追究责任；构成犯罪的，依法移送有权机关追究刑事责任。

这三方主体之间的责任关系可以概括为：房地产开发企业是资金的使用者，承担直接的资金管理责任；监管银行是资金的保管者，承担资金安全和按规定拨付的责任；监管机构是监管 的组织者和监督者，承担监管指导和违规查处的责任。

三、监管机构监管不到位的表现形式与成因分析

3.1 监管机构监管不到位的主要表现形式

监管机构监管不到位的表现形式多种多样，主要包括以下几种：

首先，对资金流向监管不到位。监管机构未能 有效监控预售资金的流向，导致房地产开发企业将资金挪用于其他项目或用途。如在武汉市二季度房企信用扣分情况中，多家房企因未按规定将房价 款存入监管专用账户而被扣分，这表明监管机构未能及时发现和制止此类行为。

其次，对违规行为查处不及时。监管机构对房地产开发企业和 监管银行的违规行为未能及时发现、调查和处理，导致问题积累，最终造成严重后果。如在某些案例中，开发商未将购房款存入监管账户的行为持续 数月甚至数年，监管机构却未能及时干预。

再次，审核把关不严。监管机构在审核房地产开发企业使用预售资金的申请时，未能严格按照规定 的条件和程序进行审核，导致不符合条件的资金使用申请获得批准。如某些情况下，监管机构仅凭房地产开发企业提交的书面申请材料表面合规就 批准放款，而未到施工现场进行实地调查。

此外，监管机构还可能存在对监管账户管理不规范、对账不及时、信息共享不畅等问题。如根据《 内蒙古自治区商品房预售资金监管办法》，监管银行应定期与住房和城乡建设部门进行对账，但在实际操作中，这一要求可能未能得到有效落实。

3.2 监管不到位导致购房款损失的典型案例

近年来，因监管机构监管不到位导致购房款损失的案例时有发生。以下是几个典型 案例：

案例一：在某项目中，开发商未将购房款存入监管账户，导致项目资金链断裂，出现逾期交房、无法竣工等问题，严重损害业主合法权益 。购房者发现后，要求监管机构履行监管职责，但监管机构未能有效解决问题，最终导致购房者无法收回购房款。

案例二：某区住建局以"疑似 资金挪用"为由冻结某房地产开发公司监管账户2.3亿元，导致项目停工。后经调查发现，所有资金均用于本项目工程建设，符合《城市商品房 预售管理办法》第十二条规定，住建局的冻结决定缺乏事实依据。最终，法院判决撤销住建局的冻结决定，并赔偿开发商1500万元经济损失。

案例三：某银行柳州分行在监管过程中，未按照规定履行资金监管义务，擅自扣划监管资金用于偿还自身发放贷款利息，导致通过设立账户监管达到的风险控制目的落空。法院判决该银行返还资金并赔偿利息损失。

案例四：武汉市某项目开发商未按规定将房价款存入监管专用账户，导致 部分购房者支付的购房款被挪用，无法用于项目建设。武汉市房管局在发现这一问题后，采取了一系列措施，包括暂停监管额度内预售资金使用、 暂停商品房预售等方式进行处置。

这些案例表明，监管机构监管不到位的情况在实践中确实存在，且可能给购房者和房地产开发企业带来严重损失。同时，这些案例也反映出，当监管机构监管不到位时，购房者和开发商可能会通过法律途径寻求救济。

3.3 监管不到位的深层次原因分析

监管机构监管不到位的原因复杂多样，既有制度设计上的缺陷，也有执行层面的问题。以下是几个深层次原因的分析：

首先 ，利益冲突导致监管失灵。在某些情况下，监管机构与房地产开发企业之间可能存在利益关联，导致监管机构在监管过程中未能保持应有的独立性和公正性。如监管银行基本上是由房地产开发企业选定，房地产开发企业往往会选择那些与自己有着业务往来的银行作为监管银行，二者之间原本 存在的密切关系会让监管银行在房地产开发企业对预售款的支取使用采取较为宽松的监管政策。

其次，监管力量不足。随着房地产市场的快速 发展，监管机构面临的监管任务日益繁重，但监管人员数量和专业能力可能无法满足实际需要。如一些银行从事商品房预售资金监管工作的目的主要 是出于获利的需求（获取管理费用等收益），对购房人的利益并不关心，监管银行为了业绩，甚至根本不去商品房建设项目施工现场进行基本的调查 。

再次，监管制度不完善。目前的商品房预售资金监管制度在某些方面还存在漏洞和不足，导致监管机构在执行过程中缺乏明确的依据和标准 。如不同地区的监管标准和要求存在差异，给跨区域监管带来困难；对监管机构责任的规定不够明确，导致责任追究困难等。

此外，监管技术 手段落后也是一个重要原因。随着信息技术的发展，房地产开发企业的资金运作方式日益复杂，传统的监管手段可能无法有效应对。如《内蒙古自治区 商品房预售资金监管办法》要求使用内蒙古房地产市场监管服务平台，加强商品房预售资金监管，但在实际操作中，这一平台的应用可能还不够充分。

四、监管机构赔偿责任的法律依据与司法实践

4.1 监管机构承担赔偿责任的法律依据

监管机构是否应当对监管不到位导致的购房款损失承担赔偿责任，需要从法律依据和法理基础两个方面进行分析。

从法律依据来看，目前主要有以下几个方面的规定：

首先，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定："行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得 赔偿的权利：......（四）造成财产损害的其他违法行为。"这一条款为监管机构因监管不到位导致财产损失的赔偿责任提供了法律依据。

其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定："人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告 造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。"这一条款为法院在确认监管机构行为违法的同时判决其承担赔偿责任提供了法律依据。

再次，《城市商品房预售管理办法》等相关法规中对监管机构的职责和责任也有规定。如《内蒙古自治区商品房预售资金监管办法》第三十一条规定："住房和城乡建设部门和监管银行工作人员在商品房预售资金监管工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，依法追究责任；构成犯罪的，依法移送有权 机关追究刑事责任。"虽然这一条款主要针对工作人员的个人责任，但也从侧面反映了监管机构在监管过程中应当承担的责任。

此外，《民法典 》第一百二十条规定："民事权益受到侵害的，被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任。"这一条款为购房者通过民事途径追究监管机构责任提供了可能。

4.2 司法实践中监管机构赔偿责任的认定标准

在司法实践中，监管机构是否应当承担赔偿责任，主要取决于以下几个因素：

首先，监管机构是否存在违法行为。根据《国家赔偿法》的规定，行政机关只有在行使职权时有违法行为，且该行为侵犯了公民、法人 或其他组织的合法权益并造成损害的，才承担赔偿责任。如在西宁市房管局未履行资金监管职责的案件中，法院确认西宁市房管局的行为违法，但 认为该行为与购房者财产损失之间没有直接的因果关系，因此驳回了购房者的赔偿请求。

其次，违法行为与损害结果之间是否存在因果关系。 监管机构的违法行为必须与购房者的财产损失之间存在直接的因果关系，监管机构才承担赔偿责任。如在另一起案件中，法院认为，监管机构未履行 资金监管的行为，并不必然造成购房者财产损失的结果，购房者主张的损失属于开发商应当承担的违约责任范畴，因此驳回了购房者的赔偿请求。

再次，监管机构的过错程度。在某些情况下，即使监管机构存在一定的监管不到位，但如果购房者自身也存在过错，法院可能会根据双方的过错程度划分责任。如在一些案例中，购房者明知或应知开发商未将购房款存入监管账户而仍然支付购房款，可能会被认定为存在一定的过错，从而减轻 监管机构的赔偿责任。

此外，监管机构的责任范围还受到监管职责范围的限制。监管机构只对其法定职责范围内的事项承担责任，对于超出其 职责范围的事项，不承担赔偿责任。如在某案件中，法院认为，监管机构的职责是对预售资金的监管，而不是对开发商的所有经营活动进行监管， 因此对于开发商因经营不善导致的损失，监管机构不承担赔偿责任。

4.3 典型案例分析：监管机构赔偿责任的司法认定

以下 是几个典型案例的分析，以了解司法实践中对监管机构赔偿责任的认定：

案例一：西宁市房管局未履行资金监管职责案

案情简介：购房者起诉西宁市房管局未依法履行预售商品房资金监管职责，导致其购房款无法收回。法院审理后认为，西宁市房管局未履行资金监管的行为违法，但 该行为与购房者财产损失之间没有直接的因果关系，因此驳回了购房者的赔偿请求。

裁判要点：法院认为，监管机构未履行资金监管职责的行为被确认违法，但如果不能证明该行为与购房者财产损失之间存在直接的因果关系，监管机构不承担赔偿责任。购房者主张的损失属于开发商应当承担 的违约责任范畴，监管机构未履行资金监管的行为，并不必然造成购房者财产损失的结果。

案例二：某市住建局未履行资金监管职责案

案情简介：购房者起诉某市住建局对Y实业有限公司开发的某商品批发城的商品房预售资金未履行法定监管职责，导致其购房款无法收回。法院判决确认 某市住建局的行为违法，但未支持购房者的赔偿请求。

裁判要点：法院认为，监管机构未履行资金监管职责的行为被确认违法，但购房者未能 提供充分证据证明监管机构的违法行为与其财产损失之间存在直接的因果关系，因此不支持赔偿请求。

案例三：某市住建局违法颁发房屋所有权证案

案情简介：张义因富区住建局违法颁发房屋所有权证导致其130万元损失，提起行政赔偿诉讼。黑龙江省高级人民法院认为保险不能赔付个人吗，张义"无 有效证据证明其所主张的损失与富区住建局违法为朱全臣颁发涉案房屋所有权证行为违法有因果关系"，驳回了张义的再审申请。

裁判要点： 法院认为，即使行政机关的行为被确认违法，但若受害人不能证明违法行为与损害结果之间存在因果关系，行政机关不承担赔偿责任。

案例四：某银行柳州分行资金监管案

案情简介：某银行柳州分行在监管过程中，未按照规定履行资金监管义务，擅自扣划监管资金用于偿还自身发放贷款利息，导致通过设立账户监管达到的风险控制目的落空。法院判决该银行返还资金并赔偿利息损失。

裁判要点：法院认为，银行作为监管机构，未履行监管义务，构成根本违约，应当承担相应的赔偿责任。

这些案例表明，在司法实践中，监管机构承担赔偿责任需要满足两个基本条件：一是监管机构的行为被确认违法；二是违法行为与损害结果之间存在直接的因果关系。在大多数情况下，法院对因果关系的认定较为严格，这使得购房者在追究监管机构赔偿责任时面临较大困难。

五、监管机构与其他主体的责任划分与追偿机制

5.1 监管机构、开发商与监管银行的责任划分

在因监管不到位导致购房款无法收回的案件中，通常涉及监管机构、开发商和监管银行三方主体的责任划分问题。

首先，开发商作为商品房预售资金的直接使用者，通常应当承担主要责任。开发商未按规定将购房款存入监管账户，或者擅自挪用监管账户 资金，是导致购房款损失的直接原因。根据《城市商品房预售管理办法》第十四条的规定，房地产开发企业不按规定使用商品房预售资金的，由房地产 管理部门责令限期纠正并可处以最高不超过3万元的罚款。在民事责任方面，开发商应当承担返还购房款并赔偿损失的责任。

其次，监管银行作为资金的保管者和拨付的执行者，在监管过程中也承担着重要责任。如果监管银行未按照规定履行监管职责，如未严格审核资金使用情况，或者 对违规支取未及时制止，应当承担相应的责任。根据《内蒙古自治区商品房预售资金监管办法》第三十条的规定，监管银行有擅自拨付商品房预售 资金等行为的，住房和城乡建设部门按照商品房预售资金监管协议暂停或者终止其监管银行资格，并由其按商品房预售资金监管协议承担相应责任，同时通报金融监管部门。

再次，监管机构作为行政主管部门，对预售资金监管负有指导和监督职责。如果监管机构未能有效履行监管职责， 导致购房款损失，也应当承担相应的责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，监管机构的违法行为造成财产损失的，受害人有取得赔偿的权利。

在责任划分上，通常按照过错程度确定各方的责任比例。如在某案例中，法院认为，开发商应当承担70%的责任，监管银行应当承担 20%的责任，监管机构应当承担10%的责任。这种责任划分方式既考虑了各方的过错程度，也考虑了各方对风险的控制能力。

5.2 购房者如何向监管机构主张赔偿

购房者在发现监管机构监管不到位导致购房款损失后，可以通过以下途径向监管机构主张赔偿：

首先 ，行政投诉和申诉。购房者可以向监管机构的上级主管部门或者同级人民政府投诉和申诉，要求监管机构履行监管职责并赔偿损失。如在延安市住建局 房地产市场监管科邵老师不作为的案例中，购房者通过拨打投诉电话、提供证据材料等方式，要求监管机构履行监管职责。

其次，行政复议。 购房者可以向上一级行政机关申请行政复议，要求确认监管机构的行为违法并赔偿损失。行政复议是一种法定的救济途径，具有程序简便、效率较高 的特点。

再次，行政诉讼。购房者可以向人民法院提起行政诉讼，要求确认监管机构的行为违法并赔偿损失。根据《中华人民共和国行政诉讼 法》的规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。

最后 ，国家赔偿程序。如果监管机构的行为被确认违法，购房者可以根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，向监管机构提出国家赔偿申请。国家赔偿程序包括行政赔偿程序和司法赔偿程序两种。

在主张赔偿时，购房者需要注意以下几点：一是要提供充分的证据证明监管机构存在监管不到 位的行为；二是要证明监管机构的监管不到位与购房款损失之间存在因果关系；三是要合理确定赔偿请求的范围和金额。

5.3 监管机构的内部追偿与责任追究机制

监管机构在承担赔偿责任后，可以根据内部追偿与责任追究机制，对相关责任人员进行追偿和处理。

首先，对直接责任人员的追偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十六条的规定："赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员 或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。"这一条款为监管机构对直接责任人员进行追偿提供了法律依据。

其次，对相关责任人员的行政处分。根据《内蒙古自治区商品房预售资金监管办法》第三十一条的规定，住房和城乡建设部门和监管银行工作人员在商品房预售资金 监管工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，依法追究责任；构成犯罪的，依法移送有权机关追究刑事责任。这一条款为对相关责任人员进行行政处分提供了依据。

再次，对监管银行的责任追究。根据《内蒙古自治区商品房预售资金监管办法》第三十条的规定，监管银行有擅自拨付商品房 预售资金等行为的，住房和城乡建设部门按照商品房预售资金监管协议暂停或者终止其监管银行资格，并由其按商品房预售资金监管协议承担相应责任，同时通报金融监管部门。这一条款为对监管银行进行责任追究提供了依据。

此外，监管机构还可以通过完善内部管理制度、加强监督检查 、提高工作人员业务水平等方式，预防和减少监管不到位问题的发生。如《内蒙古自治区商品房预售资金监管办法》要求使用内蒙古房地产市场监管 服务平台，加强商品房预售资金监管，这有助于提高监管效率和水平。

六、完善监管机构赔偿责任制度的建议

6.1 法律法规与制度设计的完善建议

针对监管机构监管不到位导致购房款损失的问题，需要从法律法规和制度设计层面进行完善：

首先，明确监管机构 的法律责任。建议在《城市商品房预售管理办法》等相关法规中，明确规定监管机构在监管不到位情况下的赔偿责任，包括责任构成要件、赔偿范围 和标准等。同时，可以借鉴《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，建立监管机构的行政赔偿制度。

其次，完善监管机构的监管职责和程序。 建议细化监管机构的监管职责，明确监管程序和标准，减少监管过程中的自由裁量权，提高监管的规范化和标准化水平。如《内蒙古自治区商品房预售资金监管办法》规定，各盟市、旗县(市、区)根据当地房地产市场状况及调控需要，合理确定商品房预售资金监管标准、监管额度、控制节点 及监管资金留存比例，并在监管协议中予以明确。

再次，建立健全监管机构的内部责任追究机制。建议在相关法规中明确规定监管机构内部责任 追究的程序和标准，加强对监管人员的监督和管理。如《内蒙古自治区商品房预售资金监管办法》第三十一条规定了对监管机构工作人员的责任追究措施，建议进一步细化和完善这方面的规定。

此外，建议建立监管机构的责任保险制度。考虑到监管机构的赔偿责任可能较大，可以借鉴其他 领域的经验，建立监管机构的责任保险制度，以分散赔偿风险。

6.2 监管技术与手段的改进措施

除了法律法规和制度设计的完善外，还需要从监管技术和手段方面进行改进：

首先，加强信息化监管平台建设。建议推广使用房地产市场监管服务平台，实现监管机构、 开发商和监管银行之间的信息共享和协同监管。如《内蒙古自治区商品房预售资金监管办法》要求使用内蒙古房地产市场监管服务平台，加强商品房 预售资金监管，这有助于提高监管的效率和精准度。

其次，建立资金流向动态监控系统。建议利用大数据、人工智能等技术，建立资金流向动态 监控系统，对预售资金的收存、支出和使用进行实时监控，及时发现和预警异常资金流动。

再次，加强现场核查和随机抽查。建议监管机构定期 对项目施工现场进行核查，随机抽查预售资金的使用情况，确保资金用于本项目建设。如某些银行从事商品房预售资金监管工作时，根本不去商品房 建设项目施工现场进行基本的调查，只是审查房地产开发企业提交的书面申请材料表面合规就会放款，这种做法应当予以改变。

此外，建议建立 第三方审计和评估机制。可以引入独立的第三方机构，定期对监管机构的监管工作进行审计和评估，发现问题及时整改。如《内蒙古自治区商品房 预售资金监管办法》规定，住房和城乡建设部门应委托有资质的中介机构组织专家开展评审工作，这种做法可以进一步推广和完善。

6.3 多元纠纷解决机制的构建

为了更好地解决因监管不到位导致的购房款损失纠纷，可以构建多元纠纷解决机制：

首先，建立行政调解 机制。建议在监管机构内部设立专门的调解机构，负责调解因监管不到位导致的购房款损失纠纷。如在延安市住建局房地产市场监管科邵老师不作为 的案例中，监管机构可以通过调解的方式，帮助购房者追回购房款。

其次，完善行政裁决机制。建议明确监管机构在处理购房款损失纠纷中的 行政裁决权限和程序，为购房者提供更加便捷的救济途径。

再次，发展行业调解和仲裁机制。建议建立房地产行业调解和仲裁机构，专门处理 因监管不到位导致的购房款损失纠纷，发挥行业自律和专业优势。

此外，建议完善司法救济机制。在现有行政诉讼和国家赔偿程序的基础上， 进一步完善司法救济机制，提高司法效率和公正性。如在西宁市房管局未履行资金监管职责案中，法院确认西宁市房管局的行为违法，但认为该行为 与购房者财产损失之间没有直接的因果关系，因此驳回了购房者的赔偿请求。这种情况下保险不能赔付个人吗，需要进一步明确因果关系的认定标准，为司法实践提供更加明确的指导。

七、结论与展望

7.1 研究结论

通过对房地产资金监管机构监管不到位导致购房款要不回来，监管机构是否应当承担赔偿给付责任的深入研究，可以得出以下结论：

首先，监管机构在商品房预售资金监管中负有重要职责。根据《城市商品房 预售管理办法》